国税地税合并大势所趋 更有利于促进全国税收公平

　　腾讯财经特约 倪红福，中国社会科学院经济所副研究员

　　党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》明确提出：改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）政府双重领导管理体制。2018年6月1日，国税地税征管体制改革座谈会在北京举行，会议提出要按照“瘦身”与“健身”相结合原则，抓住关键环节和时间节点，扎实推进国税地税机构合并，调整优化税务机构职能和资源配置。这是我国税收征管体系一次具有历史意义的改革，国地税合并大幕将正式开启。

　　1994分税制改革，通过对中央地方和地方事权、财政收入的重新划分，不仅扭转了以往中央财政调控能力下降的问题，同时也大大调动了地方政府的积极性，提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，税收增长远超GDP增速。为了配合分税制改革，我国单设了一套从属于中央政府的垂直征管的国税系统，地税局和国税局分设的局面由此形成并保持至今，实际上这一地税和国税分设政策借鉴了美国的模式（美国分别设立了国税局、州税局和地税局）。事实上，国地税分设对保障分税制的顺利实施，提高中央财政收入发挥了重要的作用。

　　随着我国经济的发展，市场体制日益完善，尤其是2016年全面推开营改增改革以来，税制结构发生了深刻变化。“营改增”让这一原地方主体税种退出了历史舞台。而增值税作为共享税，主要由国税部门征管，这就造成了地方主体税种缺失，地税部门征管任务也大幅减少。如果继续沿用国地税分设的体制，将加大国税和地税之间的协调成本，降低税务部门征管效率，还容易造成纳税人办理不同业务不方便，出现“两头跑、两头查”等问题。在供给侧结构性改革，降低企业成本和提高营商环境的大背景下，国税和地税合并的征管体制改革势在必行。很显然，这次国税地税机构合并，并非简单的机构回归，而是为了进一步降低征纳成本，提高征管效率，为纳税人提供更加优质高效便利的服务，实现财政、企业、个人等多方共赢。

　　进一步思考发现，这次国税和地税的合并，也是我国经济高质量发展的必然要求，不但有利于提质增效，而且更有利于促进税收公平，降低企业税收负担不平等。地税和国税分设时，地税局直接受地方政府管辖，地方政府在追求GDP过程中，通过税收优惠和减免来招商引资，实行差异化地方税收政策，导致地税系统的征收效率过低，也引发了我国企业税负的不平等等问题。国家统计局公布的数据显示，2011年中国的税收负担率为21.23%，中国宏观税收负担率比西方发达国家的平均水平低2-4个百分点。然而在微观企业层面，普遍感受存在较大差异，部分企业甚至感到税负很重，有一些专家学者更是提出了“死亡税率”的说法。这就导致了“微观企业感受到企业税收负担很高，而宏观税负却较低”悖论的出现，一部分企业的税收负担重，而另一部分企业税收负担则较轻。尽管个别企业的感到税负很重，有“管中窥豹”之嫌，但也反映了企业税收负担的“苦乐不均”。据笔者测算，我国企业税收负担的不平等的基尼系数达0.5以上，若以衡量收入不平等基尼系数的国际警戒线（0.4）为标准，我国企业税收负担的不平等程度已经处于高线，超过了我国的收入不平等程度，不同省份和行业之间企业也存在巨大的税负差异。

　　理论上，税收政策应具有统一性，税收负担差距不大，尤其是对同一行业内的企业而言。但现实并非如此，这与我国的税收制度不完善，各地税收优惠不一，且税收征管方面存在漏洞等密切相关。国税和地税合并后，地方政府就基本失去了税收征管权，一些自由度较大的不公平税收竞争政策也就逐渐退出历史舞台，这将进一步促使地方政府通过改善营商环境和服务来吸引投资，营造良好的竞争环境来促进本地经济的发展。[page]分页标题[/page]